构建“全面实施绩效管理”的技术支撑体系


党的十九大提出了“全面实施绩效管理”的预算管理改革要求,为落实这一改革要求,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)于2018年9月发布,围绕“力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系”的目标,提出了一系列的改革措施与意见。
近年来,我国在财政改革实践中不断探索完善预算绩效管理工作机制,预算绩效管理制度体系逐步完善、覆盖面不断扩大,为全面实施绩效管理打下了坚实基础。预算绩效管理体系包括制度和技术两个层面,制度是依据,技术是支撑。政府部门及相关第三方机构开展预算绩效管理工作,既要按制度规定实施,也需要融入特定的技术要素,以制度保障预算绩效管理工作的方向,以技术支撑预算绩效管理工作的质量与水平。当前,我国预算绩效管理的制度体系不断完善,但技术体系建设还相对滞后,使得预算绩效管理工作的规范性、科学性还有待进一步提升,绩效评价结果的公信力与应用性有待进一步强化。当前及今后一个时期,应在预算绩效管理体系建设中,更加关注技术体系的建设,为全面实施绩效管理扫清技术层面的障碍。
制度体系不断完善
我国政府及相关主管部门十分重视预算绩效管理改革的政策引导与制度支持。党的十六届三中全会首次明确提出建立预算绩效评价体系的改革方向后,十七届二中全会在通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中,从依法行政的视角,提出要“推行政府绩效管理和行政问责制度”。这一要求在《“十二五”规划纲要》中进行了更为细化的安排,“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制,实行内部考核与公众评议、专家评价相结合的方法,发挥绩效评估对推动科学发展的导向和激励作用”。按照中央的政策要求,财政部加快了预算绩效管理的制度建设,一批制度规范的陆续出台,为预算绩效管理试点工作在全国的开展与推广打下了良好的基础。2014年8月,《预算法》修订通过,其中明确提出:各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。同年,《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》提出,要“将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面,加强绩效评价结果应用,将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据”。目前,我国中央部门预算项目支出绩效管理已基本实现了全覆盖,正在向部门整体支出拓展,各级地方政府部门预算绩效管理工作力度也不断加大,全面实施绩效管理的制度依据与实践条件日益成熟。特别是《意见》的发布,为我国全面实施绩效管理做好了顶层设计。
技术层面的问题有待解决
预算绩效管理的技术体系包括相关技术标准与指南、专业机构、专家资源、信息化等。作为参与预算绩效管理工作的第三方机构,北京源隆会计师事务所有限公司在实践中就发现,随着预算绩效管理工作的深入推进,技术层面的约束越来越明显。一是缺少技术标准与指南,绩效评价项目采取“一事一议”的方式,既增加了工作量,也使得绩效评价结果难以进行横纵向的比较。当前,预算绩效管理工作中,绩效目标的编制、绩效评价方案的制定、绩效评价指标体系的设定多采用“一事一议”的方式,不同部门、不同项目、不同评价机构都是在根据相关制度要求,结合实际开展相关工作,缺少统一的标准或指南,导致工作水平参齐不齐,工作成果难以进行比较。二是专业技术支撑机构、专业中介机构、专业服务机构有待发育,一些地方苦于找不到从事专业预算绩效管理咨询服务的机构。当前,在北京、上海等大城市,高校科研机构聚集,专业中介机构较多,第三方机构参与预算绩效管理工作具备技术支撑。而一些高校科研机构相对较少,专业机构不多的地区,开展第三方绩效评价,引入第三方机构参与预算绩效管理工作还存在难度。三是专家资源分布不均且不稳定。专业的预算绩效管理工作需要多领域的专家参与,专家不仅要懂相关领域的业务,还要对财政政策、预算管理、财务会计有所涉及。但除一些高校科研机构较多的地区外,很多地区难以匹配足够的专家资源。另一方面,由于大部分地区尚未建立专家库,专家资源也不稳定,往往是根据实际需要临时匹配专家,导致专家参与形式大于内容。四是预算绩效管理信息化水平整体偏低。目前,无论是绩效目标编制与审核、绩效运行监控、绩效自评等,信息化水平还都不高,主要依靠手工操作的方式,给预算单位增加了不少的工作量。在预算绩效管理工作职责划分不十分明确的情况下,也给财务及业务单位在工作量分配上带来了一定的矛盾。
着力构建技术支撑体系
全面实施绩效管理,意味着绩效管理要覆盖所有财政资金,且财政政策、制度与管理也要纳入绩效管理的范围,这一改革要求需要制度来保障规范性,其专业性、科学性则需要相关的技术支撑来实现。
一是组织专业力量,编制和发布相关技术标准与指南,供预算单位和第三方服务机构参考。应由政府主管部门或委托第三方机构,组织专业机构与人员,根据相关制度要求与实际需要,编制预算绩效管理相关技术标准或指南,如绩效目标编制指南、绩效跟踪监控操作指南、绩效评价指标设定标准等,作为各预算单位、第三方机构开展预算绩效管理工作的参考。
二是促进专业机构有序、均衡、快速成长。鼓励相关高校及科研机构从事预算绩效管理理论与技术研究;倡导中介机构与高校及科研机构合作承担预算绩效管理相关服务,把理论与实务更好地结合起来;推进中介机构库建设,培育专业、专门、稳定的中介服务机构队伍;鼓励第三方机构自发组建行业服务组织,通过行业服务组织开展行业交流、专业培训、专家库建设、行业自律等工作。2015年,由北京源隆会计师事务所等5家机构倡议成立的北京市海淀区绩效管理协会,就在近年来海淀区预算绩效管理体系建设中发挥了积极作用。
三是分级、分类推进专家库建设。分领域、分地区、分层级推进专家资源库建设,采取自愿报名、资质审核、培训入库的方式遴选各领域专家,形成稳定的专家队伍。
四是加大预算绩效管理信息化建设力度。由相关主管部门做好预算绩效管理信息化的顶层设计,引入专业力量开发相关信息系统,并与其他财政、财务管理系统做好衔接,逐步实现预算绩效管理全过程的信息化运作,节约人力资源,提高工作效率,进而提升预算绩效管理工作本身的绩效。
(作者系中源国财管理咨询(北京)有限公司董事长、北京市海淀区公共支出绩效管理行业协会会长)
来源:《新理财》政府理财第326期

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